[摘 要] 执行救助基金在实践中已经存在了数年，但是一直缺乏明确的法律上的规定，本文就旬阳县人民法院执行救助基金的运作模式进行了研究，探索了现行执行救助基金制度的缺陷，以及执行救助基金需要完善的地方。 [关键词] 执行 执行救助基金
执行救助基金，是指在执行案件中因被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源，生活又极度困难的且需要进行救助的申请执行人（自然人）发放的救急资助专用基金。根据最高人民法院《关于人民法院对特困群体实行执行救助的规定》（讨论稿）的精神，全国各地法院为化解被执行人无履行能力而被执行人生活又极度困难的执行问题，逐步建立了执行救助基金，旨在向某些尚未实现债权、生活确有困难的申请执行人给予一定的物质帮助。
一、设立执行救助基金的意义。
中国目前大部分民众还不富裕，抵抗风险能力较弱，社会保险制度还不完善，建立执行救助基金具有重要意义。在近几年的实践过程中，执行救助基金在执行实践中发挥了重要作用。
1、切实有效的提升了人民法院的司法公信力。法治已经成为人类社会共同的目标，司法也已经成为人们诉诸于公正的最后保障，司法的信用也就是整个社会信用的根基。在中国保险制度和个人破产制度还不完善的情况下，因为被执行人经济能力薄弱，承受风险水平较低，遭遇法律诉讼时，按照法律规定应当给与受害者一定赔偿，但是被执行人却无能力履行，致使法院的判决书变成一纸空文。受害者遭遇不幸，获得了法律的支持，却得不到应有的赔偿，空有胜诉的判决，无法弥补遭遇的损失，拥有法院判定的债权，却无法应对当前的窘境。这种情形的存在严重的损害了人民法院的公信力，使民众对整个司法系统的信用产生怀疑，通过建立司法救助基金，人民法院在执行过程中对被执行人无能力执行而申请人生活又极为困难的情形进行救助，给与申请执行人一定的经济救助，让生效的判决带给申请执行人实实在在的利益，申请执行人必亲身感觉到人民法院的公信力，增强对人民法院的信任，对法治的信仰。
2、积极有效的促进了社会和谐，减少了上访闹访现象。随着社会、经济的发展，新情况、新问题不不断出现，在新的形势下，涉诉信访件数猛增，形式多样，目的复杂，不易解决，甚至出现一些恶性信访事件。对法院工作而言，容易涉及上访和闹访的就是审判和执行，对当事人的胜诉判决书执行不到位是涉诉上访案件的重要来源。当事人获得胜诉的判决，却拿不到应有的补偿，必然导致涉诉上访。执行救助基金针对被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源，生活又极度困难的且需要进行救助的申请执行人进行必要的救助，有效的减少了上访、闹访现象，促进了社会的和谐。
3、提高了执行案件结案率，节省了司法资源。中国的经济虽然经过改革开放后的迅猛发展，但是很多民众还没有富裕起来，尤其是类似旬阳县这样的偏远山区，很多民众缺乏抵御风险的能力，当发生交通肇事纠纷、人身损害赔偿纠纷、劳动报酬纠纷、工伤事故纠纷、刑事附带民事赔偿纠纷等类型纠纷时，民众面对较大数额的赔偿，往往无力负担。针对被执行人确实无能力履行的案件，法院工作人员为一个案子多次执行却无任何效果，严重的浪费了司法资源，通过执行救助基金给与申请执行人一定救助，先退出案件的执行，等被执行人有能力履行时，再启动执行程序，可以有效的节省司法资源。
二、旬阳县人民法院在执行救助基金方面的实践
旬阳县人民法院是最早建立和实施执行救助基金制度的基层法院，自2006-2010年，旬阳县财政每年拨付旬阳法院救助基金5万元，共计25万元，旬阳县人民法院利用这25万救助基金，救助涉案特困人员75人。 2010年10月15日，旬阳县县委又确定给旬阳县人民法院拨付救助基金数额，每年不低于30万元标准。为了有效管理和使用救助基金，旬阳县人民法院重新修订了《旬阳县人民法院特困申请执行人救助基金管理办法》，严格了发放条件和发放标准。2011年旬阳县人民法院已使用救助基金56000元，救助25案25人。旬阳县人民法院执行救助基金在实践中具有以下特征：
1、旬阳法院的执行救助基金的运作模式。
（1）、执行救助基金的管理。
旬阳法院执行救助基金不同于法律上的基金法人，未将基金账户设立在银行，而是直接将基金账户设定在旬阳县财政局，旬阳法院未在《旬阳县人民法院特困申请执行人救助基金管理办法》明确基金管理人、基金托管人，但是在实践中，旬阳法院承担了基金管理人的职责，旬阳县财政局行使基金托管人的职责，执行救助基金的管理和保管分开运作。这种管理和保管分开运作的模式有利于保证执行救助基金不被挪用和滥用。
（2）、执行救助基金的来源。
依据《旬阳县人民法院特困申请执行人救助基金管理办法》，基金的主要来源是：
a.财政部门每年预算不低于30万元，存入基金专户；
b.民政部门从福利彩票发行中的收益等拨付专项资金；
c.社会捐助；
d.实施救助后又执行到位的案件款，先行扣划救助款，纳入基金专户。 但在基金运行过程中，基金的唯一来源就是财政部门的预算，民政部门从福利彩票发行中的收益拨付的专项资金、社会捐助、以及实施救助后又执行到位的案件款均为零。
（3）、执行救助基金的发放方式。
旬阳县人民法院在执行过程中，查明被执行人确实无力履行法定义务，申请人又属于特困群体的，由合议庭评议并报经主管领导同意，以职权启动执行救助程序。特困申请执行人书面申请救助的，应当在5日内审查核实完毕，写出执行报告，详细说明执行依据、执行过程、执行中存在的问题以及救助意见，并填写《特困申请执行人救助资金审批表》，报主管领导审定后，再报院长审批。县财政局凭《特困申请执行人救助资金审批表》将相应救助款划转至人民法院案件专用账户上，由人民法院依法向救助对象兑现救助资金。
2、旬阳法院的执行救助基金的发放范围。
旬阳县特困执行救助基金适用对象包括交通肇事、人身损害、劳动报酬、工伤事故、赡养抚养、刑事附带民事等诉讼中的特困群体。对因商业投资行为发生纠纷、执行无望导致生活困难的当事人一般不在救助之列。救助申请人必须符合以下条件：
（1）是案件申请执行人；
（2）属于特困群体，亟需解决基本生活需要；
（3）被执行人无力履行法定义务或因被执行人下落不明，导致案件无法执行到位。
救助申请人同时要写明申请救助的理由和救助额度，同时提交基层组织、政府有关部门关于其经济生活状况的证明材料。
3、旬阳法院的执行救助基金的存在弊端
（1）、定位模糊。
a.基金设立缺乏上位法规定。旬阳县执行救助基金虽然在实践中已经运行了多年，但是一直缺乏明确的法律依据。目前，旬阳县执行救助基金的设立的直接依据是中共旬阳县委（2010）6号《关于进一步加强和改进政法工作的实施意见》和最高人民法院《关于人民法院对特困群体实行执行救助的规定》（讨论稿）。中共旬阳县委（2010）6号《关于进一步加强和改进政法工作的实施意见》属于执政党的政策性文件，不是法律。最高人民法院《关于人民法院对特困群体实行执行救助的规定》（讨论稿）目前还只是停留在讨论稿阶段，缺乏正当的法律约束力。执行救助基金的存在一直缺乏明确的法律依据。
b.《旬阳县人民法院特困申请执行人救助基金管理办法》由法院制定，有超越法院权力之嫌。人民法院是司法机关，不是立法机关，旬阳法院直接制定和发布《旬阳县人民法院特困申请执行人救助基金管理办法》，并在内容中明确要求“财政部门每年预算不低于30万元，存入基金专户”，超越了人民法院的权限，有明显的越俎代庖之嫌。
c.救助基金定位不清。特困申请执行人救助基金是属于司法援助基金，还是社会保障基金，定位不清。依照《旬阳县人民法院特困申请执行人救助基金管理办法》，可以对赡养、抚养、扶养案件进行救助，如果在案件执行中，被执行人确实生活困难，没有赡养、抚养、扶养他人的能力，被执行人本身就属于需要社会救助的人，法律再强求被执行人赡养、抚养、扶养他人，违背公平正义的要求，应当由法院行使司法建议权，建议民政部门对申请执行人和被执行人提供社会保障，而不应当由法院对申请执行人进行救助。《旬阳县人民法院特困申请执行人救助基金管理办法》将赡养、抚养、扶养案件纳入救助范围，体现了救助基金定位的模糊。
（2）、资金来源渠道单一。
依据《旬阳县人民法院特困申请执行人救助基金管理办法》，基金的主要来源是：
a.财政部门每年预算不低于30万元，存入基金专户；
b.民政部门从福利彩票发行中的收益等拨付专项资金；
c.社会捐助；
d.实施救助后又执行到位的案件款，先行扣划救助款，纳入基金专户。 但在基金运行过程中，基金的唯一来源就是财政拨款，民政部门从福利彩票发行中的收益拨付的专项资金、社会捐助、以及实施救助后又执行到位的案件款均为零。
（3）、容易使执行救助基金沦为上访、无理缠闹案件的买单人。
旬阳人民法院截至2011年，司法救助基金共救助100人，发放救助基金306000.00元，其中相当一部分案件涉及上访、闹访，法院通过救助基金化解矛盾，一定程度维护了社会的和谐稳定，另一方面，让一些民众能产生上访、无理缠闹就能解决问题的错觉，法院成为被执行人履行不能的买单人，损害了司法公信力。
（4）、对已救助案件后续资金追讨不力。
按照《旬阳县人民法院特困申请执行人救助基金管理办法》，救助资金发放后，不免除被执行人的执行义务，法院在被执行人有能力履行时，继续向被执行人追缴资金，该资金追回后充盈救助基金，但是在实践中，并没有发生过救助款发放后向被执行人追回执行款的情形。
三、执行救助基金制度的改进和完善
针对旬阳县人民法院执行救助基金实践，有必要对执行救助基金制度进行深一步的完善，提高执行救助基金的运作效率，扩大执行救助基金的来源，规范执行救助基金的发放范围，更进一步提高执行救助基金在化解矛盾、促进和谐方面的作用。
1、明确定位。
（1）深化立法。执行救助基金制度应当参照道路交通事故社会救助基金，以法律的形式将该项制度确定下来，《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条规定：国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。该项规定为道路交通事故社会救助基金提供法律基础，执行救助基金也应当参考道路交通事故社会救助基金由法律予以明确。如果全国制定统一法律的条件还不成熟，可以由地方人大制定地方性法规的形式予以确定下来，解决当前法院急需执行救助基金解决问题，但又无明确法律依据的困境。以旬阳县法院为例，如果由旬阳县人民代表大会颁布《特困申请执行人救助基金管理办法》，就可以避免法院立法的尴尬。
（2）将执行救助基金明确为司法援助基金。法院是国家的司法机关，与人大、政府等构成统一的国家机器，他们之间有明确分工。执行救助基金应当明确定位于司法援助基金，是一种救急的、垫付性的基金，对赡养、抚养、扶养案件应当不予救助，因为“三养”案件直接和身份、财产相关，如果被执行人无力抚养他人，法律不能苛责或者强制他抚养他人，发生这样的情形，应当由民政部门提供社会保障，而不应当由司法机关担负民政、社保等部门社会保障的职能。
2、扩大宣传，多方位筹集资金。
针对在现实中执行救助资金来源单一的问题，法院和政府部门可以通过扩大宣传，多从社会吸取资金，保障执行救助基金的充盈率，以保证执行救助基金发挥应有的效用。
3、创新执行救助基金管理模式。
（1）适当稳妥投资，促进执行救助基金增值。
执行救助基金如果账户有较大余额，可以用一部分适当投资国债等风险较小、收益稳定的证券，实现执行救助基金的增值。但是执行救助基金是对因被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源，生活又极度困难的且需要进行救助的申请执行人（自然人）发放的救急资助专用基金，禁止投资于高风险的证券。
（2）不当资产剥离。
执行救助款发放后，不免除被执行人的法律责任，被执行人如果有能力执行，法院可以继续向被执行人追偿。对于被执行人的债权，应当设立制度直接将债权转移给执行救助基金，由执行救助基金行使追偿权。执行救助基金可以参照银行剥离不当资产的方式，将这些债权打包折价出售给其他资产管理公司，实现不当资产的剥离，保证执行救助基金的资本充盈率。
总之，执行救助基金制度是民众比较贫穷、社会保险制度还不发达、个人破产制度还未建立下的产物，具有历史性，针对人民法院因执行不能而饱受诟病的当下环境，执行救助基金确实有存在的价值，不应当仅仅被视为政策层面的解决民众上访、缠闹的抚慰金，应当给与执行救助基金法律层面的重视。
